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Révision de la LApEl: une chance, quoi qu’il en soit!

L’accord-cadre de l’UE, base de référence pour un accord bilatéral sur le marché de l’électricité, semble compromis. En corollaire, les conditions politiques favorisant la pourtant judicieuse ouverture complète du marché de l’électricité en Suisse menacent de s’affaiblir. Toutefois, la révision de la loi fédérale sur l’approvisionnement en électricité (LApEl) offre également des chances de réforme.

Pia Guggenbühl, Head Public Affairs BKW, et Urs Meister, Head Markets & Regulation BKW

Par un accord institutionnel («AInst»), le Conseil fédéral envisage de consolider et d’étendre la voie bilatérale. Néanmoins, même le ministre des affaires étrangères, Ignazio Cassis, considérerait maintenant comme un «miracle» que le Conseil fédéral et la Commission de l’UE actuelle, présidée par Jean-Claude Juncker, parviennent à s’entendre sur l’AInst. A considérer les casse-tête de politique intérieure que sont les subventions gouvernementales, la directive sur les droits des citoyens de l’Union et les mesures d’accompagnement, une solution semble compromise.

Une décision n’est guère à envisager avant les élections nationales du 20 octobre, ou respectivement la fin du mois d’octobre qui correspond à la fin du mandat de la Commission Juncker. L’initiative de limitation sur laquelle le peuple suisse pourra probablement statuer au printemps 2020 apportera peut-être un peu de clarté. D’ici là, le succès de la voie bilatérale est d’une part menacé d’érosion insidieuse et, d’autre part, les chances d’un accord avec l’UE sur le marché de l’électricité, dont la CEO de BKW Suzanne Thoma a déjà consigné l’importance dans une contribution dans les dernières «BKW Insights», s’amenuisent.

Sans accord sur le marché de l’électricité, la Suisse est perdante

Si aucun accord bilatéral sur le marché de l’électricité ne voyait le jour, cela n’aurait pas seulement une incidence sur la position des exploitants de centrale suisses sur le marché international de l’électricité. La poursuite de la libéralisation du marché de l’électricité dans le pays pourrait également être retardée. L’ouverture complète du marché de l’électricité est considérée comme une condition sine qua non à la conclusion d’un accord sur l’électricité.

Sans accord-cadre et sans accord sur l’électricité, l’ouverture complète du marché de l’électricité suisse perd en importance et en urgence, du moins sur le plan politique et médiatique. Les réponses apportées dans le cadre de la procédure de consultation, au sujet de laquelle on attend encore impatiemment la position du Conseil fédéral, ne laissent, elles aussi, guère d’espoir quant à une libéralisation. Pour les clients finaux qui restent dépendants, elle représenterait toutefois un gain considérable qui mènerait à davantage de concurrence, d’orientation vers la clientèle et d’innovation.

Des modifications de la LApEl sont pourtant possibles – et nécessaires

Même BKW, déjà présente aujourd’hui sur le marché avec 85% de l’énergie qu’elle produit, verrait d’un bon œil la libéralisation complète du marché. Si celle-ci n’avait pas lieu, il faudrait alors se demander quelles adaptations seraient nécessaires dans le cadre d’une révision de la LApEl, indépendamment de la question de l’ouverture du marché et dans l’intérêt de la clientèle, de la branche en général et finalement de l’économie nationale suisse.

Dans le contexte de l’ouverture du marché, le projet de révision de la LApEl prévoit d’autres régulations portant sur les produits d’approvisionnement de base. Ainsi les fournisseurs d’énergie seraient-ils désormais tenus de proposer un produit standard avec des énergies locales majoritairement ou exclusivement renouvelables. En la matière, le législateur enfonce des portes ouvertes: de tels produits sont déjà proposés aujourd’hui par de nombreux fournisseurs, dont BKW. Face à ce constat, une contrainte légale pour la régulation des produits semble inutile. Cela vaut en particulier pour le certificat mensuel ou trimestriel attestant de la qualité de l’électricité qui est également proposé. Un tel certificat avec garanties d’origine générerait une bureaucratie extrême et des frais supplémentaires à la charge des clients finaux. En revanche, cette mesure ne présage aucun effet bénéfique sur l’extension des énergies renouvelables en Suisse qu’espèrent certains acteurs. 

Sécurité d’approvisionnement: tenir également compte des investissements

La réserve stratégique prévue par la révision de la LApEl en vue de la stabilisation de la sécurité d’approvisionnement est également à saluer. La réserve convient pour pallier les situations critiques vers la fin de l’hiver. C’est notamment le cas lorsque les niveaux de stockage sont très bas alors même que les possibilités d’importer de l’électricité sont limitées pendant des jours ou des semaines.L’aménagement concret devrait toutefois comporter des modifications techniques pour prévenir les distorsions du marché et de la concurrence.

La réserve de stockage constitue une mesure à court terme pertinente pour l’amélioration de la stabilité de l’approvisionnement. Compte tenu des incertitudes croissantes sur les possibilités d’exportation des pays voisins, des investissements dans le maintien et le développement des capacités contrôlables des centrales en Suisse revêtent une importance primordiale pour garantir une sécurité d’approvisionnement à moyen et à long terme. C’est justement parce que les pays voisins stabilisent leur propre situation d’approvisionnement par différents «mécanismes de capacité» supplémentaires qu’il convient, dans le contexte de la révision de la LApEl, de passer au crible des mécanismes supplémentaires de garantie d’incitation aux (ré)investissements.

Créer des incitations astucieuses pour la force hydraulique

Par sa motion 19.3004 que le Conseil fédéral recommande d’accepter, la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des Etats a elle aussi soulevé la problématique de la sécurité d’approvisionnement en électricité à long terme et de la délimitation des responsabilités. BKW a formulé dès 2016 des propositions constructives en vue de la mise en œuvre, en Suisse, d’un mécanisme de capacité basé sur le marché. Ces réflexions continuent d’être d’actualité et peuvent servir de base pour les prochains travaux.

Un ajustement de la redevance hydraulique devrait en outre permettre de créer des incitations aux investissements dans la construction de nouvelles installations hydrauliques et/ou dans l’extension d’installations existantes ainsi que dans le maintien du parc. La redevance hydraulique constitue de facto un prélèvement de la capacité de rendement de la force hydraulique par les cantons dans lesquels sont implantés les sites. Lors de la dernière session, le parlement a hélas manqué d’adapter le régime de la redevance hydraulique existant, qu’il a au contraire ancré jusqu’en 2024. Ceci est regrettable à plusieurs égards.

Adapter le régime de la redevance hydraulique – pas de prolongation de la prime de marché

La redevance fixe représente d’une part une charge critique pour la rentabilité de la force hydraulique sur un marché de l’électricité volatil et cyclique. D’autre part, la force hydraulique suisse est désavantagée par rapport à la concurrence internationale par cette charge unilatérale élevée. Une telle charge ou un tel désavantage disproportionné contredit également l’esprit de l’art. 1 al. 2 let. B LApEl qui vise à assurer la «compétitivité internationale» du secteur de l’électricité.

La prime de marché pour la grande hydraulique est quant à elle moins utile pour l’extension ou le maintien de la force hydraulique. En tant qu’instrument de subvention sans lien direct avec des investissements ou des réinvestissements, elle s’avère inutile et exerce en outre une distorsion du marché. En aucun cas cette mesure ne doit être prolongée. Soit la clientèle doit être déchargée des taxes en conséquence, soit les moyens doivent être utilisés plus judicieusement pour les investissements en lien avec la sécurité d’approvisionnement ou l’extension des énergies renouvelables.

Mesures: oser passer au XXIe siècle!

L’univers de la mesure nécessite lui aussi des réformes. La proposition actuelle du projet de révision, une ouverture partielle du marché, n’est cependant plus adaptée aux conditions techniques et de marché qui ont changé. L’ouverture partielle engendre un surcroît de complexité car des processus différenciés sont nécessaires pour différents groupes de clients. En guise d’alternative, BKW propose donc un réel changement de paradigme. L’approche d’une libéralisation des données de mesure (plutôt que du système général des données de mesure) tient compte de l’ensemble des clients en plaçant leurs intérêts au centre.

Les personnes qui utilisent des applications domotiques utilisent dès à présent leurs propres infrastructures de mesure intelligentes dont les données pourraient également être utilisées par le gestionnaire du réseau. BKW s’engage pour que les bénéficiaires du raccordement aient la possibilité de mettre les données de mesure qu’ils ont collectées à titre privé à la disposition des gestionnaires de réseau de distribution à des fins de décompte. Du fait de l’utilisation combinée des infrastructures existantes et des possibilités de numérisation, il est possible de réduire considérablement les coûts du système global.

Politique des petits pas importants

En conclusion, des marchés efficaces et innovants requièrent une concurrence fonctionnelle, ce pourquoi une ouverture complète du marché de l’électricité serait une bonne chose. Si la politique n’en convient pas dans le cadre de la révision actuelle de la LApEl, il faudrait au moins profiter de l’occasion de cette révision pour mettre en œuvre des améliorations ponctuelles, notamment en matière de sécurité d’approvisionnement et en vue d’adapter le domaine des mesures à l’avenir. En revanche, il faut renoncer aux nouvelles régulations et prolongations inutiles des subventions qui distordent le marché sans bienfait pour l’économie nationale, telles la prime de marché dédiée à la grande hydraulique. La nécessité et l’ampleur de l’extension des énergies renouvelables sont en fin de compte des questions politiques. Il est cependant essentiel qu’un tel soutien soit le plus possible en accord avec le marché et qu’aucune nouvelle distorsion n’apparaisse.

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