Subventions par appels d'offres

Selon les projets du Conseil fédéral, les subventions des grandes installations solaires devraient faire l’objet d’appels d’offres à compter de 2023. Après la commercialisation directe des grosses installations déjà introduite dans le cadre de la Stratégie énergétique 2050, il s’agit de la prochaine étape visant à axer davantage sur le marché les subventions aux énergies renouvelables. Quelles seraient les conséquences concrètes pour les subventions au solaire et quelle est l’expérience des autres pays?

Système de subventions actuel

En Suisse, le photovoltaïque (PV) est largement considéré comme l’énergie renouvelable au plus fort potentiel de développement et devrait être bien plus exploité à l’avenir Le régime de subventions actuel (voir ill. 1) n’y serait cependant que partiellement adapté. En effet, les installations PV sont aujourd’hui subventionnées d’après le principe du «premier arrivé, premier servi»: le premier à faire la demande obtient la subvention avant les autres. Les critères d’efficacité ne jouent ici aucun rôle. Conséquence: toutes les installations peuvent obtenir des subventions indépendamment de leur rentabilité individuelle.

En parallèle, les subventions disponibles couvertes par le fonds alimenté par le supplément de réseau ne suffisent plus depuis longtemps pour financer rapidement toutes les installations inscrites. Il en résulte des listes d’attente plus ou moins longues pour le versement des subventions.

Le passage à un système de subventions fondé sur des appels d’offres pourrait activer efficacement un potentiel photovoltaïque supplémentaire avec des moyens limités. En effet, les appels d’offres publics donnent la priorité aux installations plus efficaces: ils permettent d’aider essentiellement les installations qui nécessitent le moins de subventions par kilowatt (kW) installé.

Une telle transformation des subventions au PV serait également conforme aux conditions-cadres de l’UE, point important au regard de l’accord sur l’électricité entre l’UE et la Suisse. En effet, le paquet «énergie propre» de l’UE impose en principe la soumission d’un appel d’offres pour octroyer des subventions aux énergies renouvelables. Ce dispositif permet non seulement d’inciter davantage à une intégration de l’électricité verte fondée et axée sur le marché, mais aussi d’éviter les pratiques faussant le jeu de la concurrence (voir apperçu des pays de l'UE). Le paquet «énergie propre» est un ensemble de conditions-cadres en matière de politique énergétique visant à réaliser les objectifs énergétiques et climatiques à long terme de l’UE. Les prescriptions qui y sont fixées concernant les subventions aux énergies renouvelables par appel d’offres admettent des exceptions, notamment pour les petites installations ou les projets de démonstration. En principe, la technologie ne doit pas non plus être un critère des appels d’offres, c’est-à-dire qu’ils sont ouverts à différentes technologies; mais, là encore, le paquet prévoit des exceptions.

Pour les exploitants d’installation, les appels d’offres présentent aussi bien des risques que des opportunités. D’une part, les exploitants peuvent mettre aux enchères les estimations spécifiques de leurs coûts ou leurs exigences minimales de rendement; en cas d’attribution, ils obtiennent au minimum le montant de leur offre pour pouvoir couvrir les coûts individuels estimés ou les exigences de rendement calculées. D’autre part, les grandes installations PV sont souvent construites selon différentes spécificités et présentent des potentiels différents en matière de coûts ou de rendement; les enchères sont donc plus avantageuses que le modèle de rémunération homogène. Ces dernières génèrent également une pression concurrentielle. Seuls les exploitants les plus efficaces obtiennent une subvention. Ils pourraient cependant être tentés de soumettre une estimation optimiste de leurs coûts pour s’assurer l’attribution. Dans la documentation spécialisée, cet effet est qualifié de «malédiction du vainqueur» et peut manifestement être observé dans la pratique (voir apperçu des pays de l'UE).

L’inscription du modèle d’appel d’offres pour les grandes installations PV dans la révision de la loi sur l’énergie n’est pas encore actée. De même, la forme que prendra l’application de ce modèle reste inconnue. Dans une étude commanditée par l’Office fédéral de l’énergie (OFEN), le cabinet de conseil Frontier Economics a esquissé les contours possibles d’un tel modèle de subventions. D’après celui-ci, l’OFEN soumettrait à appel d’offres une quantité précise de puissance PV pour l’octroi de subventions sous forme de rétribution unique. Les potentiels exploitants d’installation exigeraient un montant de subventions (sous forme de rétribution unique ou de contribution d’investissement) pour la puissance PV mise aux enchères. Les soumissionnaires aux offres les plus basses remporteraient l’appel d’offres. Les soumissionnaires seraient ainsi pris en compte par ordre croissant du montant demandé jusqu’à épuisement du solde de la subvention. Les soumissionnaires remportant l’appel d’offres obtiendraient alors une rétribution unique à hauteur du montant proposé (règle tarifaire du «pay-as-bid»)

Selon ce modèle proposé pour la Suisse, des appels d’offres distincts devraient être organisés, d’une part pour les installations qui injectent la totalité de leur production (installations à injection totale) et d’autre part pour les installations à consommation propre. Ces dernières économisent les coûts d’utilisation du réseau ainsi que les impôts et les taxes grâce à leur consommation propre, ce qui équivaut à des subventions indirectes. Elles nécessitent donc une rétribution unique plus faible que les installations à injection totale pour un rendement identique. Des appels d’offres distincts pour ces deux types d’installations devraient par conséquent garantir que seules des installations remplissant des conditions similaires soient en compétition. Dans un premier temps, seules des enchères pour les installations à injection totale seront organisées.

Selon le modèle, les installations disposant d’une puissance de plus de 100 kW seraient obligées de participer à l’appel d’offres, les plus petites installations continuant d’être subventionnées selon le principe du «premier arrivé, premier servi» par le biais de la rétribution unique pour les petites installations photovoltaïques (PRU). Le seuil de 100 kW pour l’appel d’offres semble relativement bas par rapport à d’autres pays, mais devrait garantir, d’après les auteurs de l’étude, une liquidité et une intensité de la concurrence suffisantes lors des appels d’offres. Un regard à la liste des bénéficiaires du RPC démontre que la grande majorité des installations présentent une puissance inférieure à 100 kWp. Seuls 13 % environ disposent d’une puissance supérieure à 100 kWp, moins de 1 % supérieure à 750 kWp. Néanmoins, les grandes installations de plus de 100 kWp représentant plus de 70 % de la puissance cumulée de toutes les installations bénéficiaires du RPC, un modèle fondé sur les appels d’offres assurerait tout de même un potentiel d’efficacité significatif.

Le Conseil fédéral devrait soumettre le projet de révision de la loi sur l’énergie (LEne) à la procédure de consultation en avril de cette année. Ce projet devrait comprendre les instruments fondamentaux prévus pour la subvention des énergies renouvelables. Toutefois, il faudra probablement attendre une ordonnance pour les détails sur l’éventuel format des appels d’offres. Il reste donc encore du temps pour élaborer un modèle aussi efficace et effectif que possible pour les futures subventions au solaire en Suisse en prenant en compte les expériences des pays voisins.

Aujourd’hui déjà, dans de nombreux pays de l’UE, la subvention des énergies renouvelables pour les grandes installations se fonde principalement sur des enchères (voir tableau). Celles-ci prennent de moins en moins en compte les technologies utilisées et sont donc ouvertes à diverses technologies en même temps. Par exemple, les subventions pour le photovoltaïque et l’éolien font de plus en plus l’objet d’appels d’offres communs.

La subvention mise en soumission consiste souvent en une prime de marché flottante qui permet de compenser la différence entre la valeur moyenne de commercialisation de l’électricité à la bourse et la valeur concurrentielle de l’offre déterminée dans l’appel d’offres. L’appel d’offres public incite fortement les soumissionnaires à calculer leur offre en s’appuyant sur les coûts de production escomptés pour leur installation. La prime de marché flottante fait alors en quelque sorte office d’assurance pour l’exploitant d’installation, car elle permet un rendement par kilowattheure produit relativement sûr pendant la durée de la prime. Toutefois, des modèles à prime de marché fixe sont également possibles. Celle-ci s’oriente sur le prix du marché sous forme de majoration fixe. Lors de l’élaboration de l’offre pour l’appel d’offres, le soumissionnaire doit non seulement estimer ses propres coûts à venir, mais également les rendements du marché. Sur cette base, il calcule le besoin de subventions estimé et donc la prime fixe qui constituera son offre aux enchères. Dans le contexte de l’appel d’offres, la prime de marché fixe ressemble par conséquent à une contribution d’investissement dans la mesure où, dans le cas d’une contribution d’investissement, la totalité de la prime est versée au moment de l’investissement.

La taille minimale de l’installation nécessaire pour la participation varie en fonction du pays et surtout du type d’installation autorisé à participer (p. ex. installation sur toit ou installation en terrain libre pour le PV). En gagnant une attribution, le soumissionnaire reçoit comme subvention le montant proposé dans son offre individuelle selon la règle tarifaire du «pay-as-bid». Dans le cas de la règle «pay-as-cleared», tous les soumissionnaires remportant l’appel d’offres reçoivent la même subvention, à savoir le montant de l’offre du dernier soumissionnaire à obtenir une attribution.

Il existe également des modèles d’appel d’offres où les installations à consommation propre peuvent participer, et d’autres pour lesquels ces installations sont exclues. L’exclusion est souvent motivée par le fait que la consommation propre représente une subvention indirecte, car elle permet d’économiser les coûts d’utilisation du réseau; les installations concernées fonctionnent donc avec des coûts plus faibles que les installations sans consommation propre.

Enfin, les expériences relatives aux modèles d’enchères sont très différentes selon les pays observés. Si en Allemagne, ce dispositif fonctionne bien dans l’ensemble et permet aux installations les plus rentables d’obtenir une subvention dans un contexte d’intense concurrence, les expériences dans les autres pays sont plus mitigées: en France, la rentabilité s’est certes améliorée, mais l’intensité de la concurrence varie fortement selon la quantité soumise à l’appel d’offres. Par exemple, si une grande quantité de puissance est mise aux enchères, il est possible que toutes les offres débouchent sur une attribution, même celles des installations moins rentables. L’utilité des enchères est donc remise en question, puisque les installations les plus efficaces ne sont pas spécialement sélectionnées. En Espagne et au Royaume-Uni, le format des enchères s’est avéré trop compliqué, car en parallèle du dispositif, un ensemble d’étapes supplémentaires était nécessaire pour étudier les projets soumis à l’appel d’offres. Dans les deux pays, le phénomène de la «malédiction du vainqueur» a également été observé: avec la règle tarifaire du «pay-as-cleared», les soumissionnaires étaient manifestement trop optimistes dans leur estimation des coûts. Ce faisant, ils augmentaient certes la probabilité de remporter l’appel d’offres, mais enregistraient par la suite des pertes, car la prime ne couvrait pas entièrement leurs coûts. Si au Royaume-Uni, plus aucune vente aux enchères n’est organisée depuis 2015 pour les grandes installations PV (les petites installations jusqu’à 5 MW pouvaient obtenir des subventions jusqu’en 2019 grâce au tarif d’injection), en Espagne, le format des enchères est en train d’être retravaillé en vue de l’organisation d’une nouvelle série d’appels d’offres.

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