Incertitude croissante du marché autour de la garantie d’origine

A compter de mi-2021, les garanties d’origine (GO) des centrales électriques suisses ne seront probablement plus reconnues dans l’UE. En réaction, la Suisse envisage désormais de révoquer la reconnaissance des GO étrangères, ce qui, compte tenu de l’obligation de déclaration complète, entraîne de fortes incertitudes pour les fournisseurs d’électricité et les consommateurs.

Depuis 2018, «l’obligation de déclaration complète» interdit en principe aux entreprises d’approvisionnement en énergie (EAE) d’indiquer que l’électricité provient de «sources d’énergie non vérifiables». Par conséquent, en plus de leur fournir de l’électricité, les EAE doivent informer leurs clients sur la qualité. C’est là qu’entrent en jeu les GO: elles indiquent avec quelle technologie et dans quel pays les kilowattheures livrés ont été produits.

Les fonctions essentielles des GO

Même si les GO ne sont pas nécessaires à l’approvisionnement des clients d’un point de vue strictement physique, elles assument en pratique deux fonctions essentielles.

D’une part, la fonction d’information. Les clients peuvent s’informer sur l’origine de leur électricité ou de l’ensemble du mix énergétique de leur fournisseur. Ils disposent également de la possibilité de comparer en ligne le mix énergétique de leur fournisseur avec celui de tiers. D’autre part, les GO revêtent une fonction commerciale. En effet, les petits clients comme les plus grands ont en règle générale la possibilité de choisir entre différentes qualités de produit. BKW propose par exemple à ses clients trois qualités d’électricité différentes pour leur approvisionnement de base (Energy Blue, Green et Grey). De nombreux clients sont en effet prêts à payer un peu plus pour de l’électricité produite de manière durable, mais demandent alors une garantie transparente de l’origine du courant, voire un certificat de durabilité supplémentaire et plus crédible. Mais même si les GO peuvent générer des revenus supplémentaires pour les énergies renouvelables, il ne s’agit pas d’instruments d’encouragement au sens propre: le législateur prévoit pour cela des rétributions du courant injecté, des rétributions uniques ou des contributions d’investissement.

Négoce des GO avec l’UE

C’est justement parce que les GO ne sont pas une condition préalable à la fourniture physique d’électricité qu’elles peuvent être échangées indépendamment de l’électricité. Pour la délivrance des GO, la Suisse a élaboré un système conforme aux réglementations de l’UE afin de permettre le négoce transfrontalier. Et puisqu’il n’existe pas d’obligation de déclaration généralisée à l’étranger, les EAE et les consommateurs ont accès à un marché liquide où une offre de GO conséquente rencontre une demande relativement modeste (aux prix relativement élastiques). La Suisse importe donc actuellement plus de GO qu’elle n’en exporte.

Outre les GO, qui, en Europe, sont en général délivrées uniquement pour l’énergie renouvelable, il est aussi possible d’importer des certificats de remplacement. Il s’agit de GO délivrées «artificiellement», uniquement pour des installations produisant de l’énergie non renouvelable, par exemple les centrales nucléaires ou au gaz. Ces certificats de remplacement n’étant pas utilisés dans l’UE et n’y étant pas prévus, le prix à l’importation de ces certificats se fonde pour l’essentiel sur les coûts administratifs engendrés pour leur délivrance.

L’incertitude juridique pèse sur le marché des GO

L’intense négoce transfrontalier des GO pourrait bientôt être mis à l’arrêt. La directive révisée de l’UE sur les énergies renouvelables prévoit en effet qu’en l’absence d’un accord avec l’UE, les garanties d’origine (GO) provenant d’Etats tiers ne soient plus reconnues. Les Etats de l’UE et de l’EEE ont jusqu’à mi-2021 pour la transposer dans leur droit national. La Suisse n’ayant toujours pas conclu d’accord bilatéral sur l’électricité avec l’UE, une exclusion du marché européen des GO semble probable. L’incertitude juridique qui en résulte a déjà touché le marché suisse des GO. Elle pénalise non seulement la planification des EAE ou des fournisseurs d’électricité et des (grands) consommateurs, mais entrave également le fonctionnement du marché. De nombreuses transactions sur le marché des GO sont en effet conclues sur plusieurs années. De tels accords sur le long terme ne sont plus possibles depuis quelque temps sans courir un important risque réglementaire et financier.

La révocation de la reconnaissance des GO suisses à l’étranger a attiré l’attention de la sphère politique. Comment la Suisse doit-elle réagir à la mesure de l’UE? Les options suivantes sont envisageables:

  1. La Suisse pourrait ne rien faire et continuer à reconnaître unilatéralement les GO de l’UE.
  2. Elle pourrait en retour cesser de reconnaître les GO et les certificats de remplacement européens.
  3. Elle pourrait choisir la voie du compromis et refuser de reconnaître les GO de l’UE tout en continuant d’autoriser les certificats de remplacement (pour les énergies non renouvelables).
  4. Elle pourrait élaborer des règles dérogatoires particulières, comme une reconnaissance des GO provenant de participations suisses dans des centrales électriques européennes.

Dans la variante i (reconnaissance unilatérale des GO de l’UE), les fournisseurs suisses pourraient uniquement écouler leurs GO en Suisse sans que la concurrence étrangère n’en soit affectée. On peut alors prévoir que, du fait de l’importance de l’offre, les prix des GO en Suisse seraient sous pression et risqueraient de chuter. En cas de réaction proportionnée selon la variante ii, la Suisse pourrait cesser de reconnaître l’ensemble des GO et des certificats de remplacement étrangers. Actuellement, la Suisse importe plus de GO qu’elle n’en exporte; il en résulterait donc une réduction de l’offre et une augmentation des prix des GO pour les énergies durables suisses. Il est difficile de prévoir l’ampleur de cette hausse. Si l’augmentation des prix des GO pour l’électricité verte suisse est (trop) forte, les consommateurs pourraient se tourner vers les GO pour l’énergie non renouvelable suisse, et notamment vers celles du nucléaire.

Et ce, en estimant que le nombre de GO pour les énergies non renouvelables suffise. Si l’ensemble de l’offre en GO pour l’énergie renouvelable et non renouvelable suisse ne suffisait pas pour la déclaration de la consommation énergétique, il s’en suivrait une pénurie d’offres, ce qui provoquerait une envolée extrême des prix des GO, quelle que soit la qualité de l’électricité. Le prix pourrait alors augmenter à tel point que même la demande en électricité chuterait, ou bien le prix serait aligné sur un plafond technique (p. ex. avec des amendes en cas d’absence de déclaration). Le risque d’une telle pénurie d’offres est tout à fait réaliste, car la consommation annuelle d’électricité en Suisse est jusqu’à présent à peu près équivalente au volume d’électricité produit, sans oublier que la production suisse a diminué depuis l’arrêt de la centrale nucléaire de Mühleberg fin 2019. Si la production d’hydroélectricité devait baisser au cours d’une année sèche, le nombre de GO ne suffirait assurément pas.

Pour empêcher une pénurie d’offres, l’utilisation de certificats de remplacement provenant de centrales conventionnelles étrangères pourrait être autorisée (variante iii). Toutefois, ils ne permettent pas de compenser totalement les GO pour les énergies renouvelables de l’étranger. Plusieurs EAE proposent donc dans leur approvisionnement de base des produits de courant vert en utilisant des GO étrangères. Certaines entreprises accordent également de la valeur à l’électricité verte, mais importent leurs GO pour des considérations financières. Malgré l’offre illimitée en certificats de remplacement, il faudrait donc s’attendre à une hausse des prix des GO pour l’énergie renouvelable suisse. L’ampleur de cette hausse dépend de la propension des consommateurs à payer (ou de l’élasticité des prix de la demande en électricité verte): à partir de quel prix des GO sont-ils prêts à remplacer leur alimentation en électricité verte actuelle par de l’énergie issue de sources conventionnelles? Pour l’industrie, les commerces et les artisans, la réponse devrait dépendre de leur situation individuelle sur le marché ou des préférences de leurs clients. On peut aussi se demander si et comment une entreprise souhaitera s’engager en faveur de la société et de l’environnement, et si elle pourra et voudra en supporter les coûts additionnels.

Dans cette variante, le prix des certificats de remplacement pour l’énergie ne change pas par rapport à aujourd’hui. L’approvisionnement en certificats de remplacement européens pouvant suffire, le prix de ces garanties correspondrait toujours aux coûts administratifs de leur «création». Au lieu de reconnaître les certificats de remplacement, on pourrait aussi autoriser la déclaration de «courant gris», soit de l’électricité d’origine «inconnue». Le «courant gris» serait alors un proche substitut des certificats de remplacement. Dans ce cas cependant, les GO pour les énergies non renouvelables suisses, comme le nucléaire, perdraient toute leur valeur.

Une solution simple est nécessaire, et vite

Une variante dans laquelle les GO provenant de participations suisses à l’étranger continueraient d’être autorisées, est aussi en discussion. De manière générale, on pourrait alors imaginer que peu changerait par rapport à aujourd’hui, d’autant plus que ces participations génèreraient bien assez de GO pour couvrir les besoins du marché suisse. La charge administrative augmenterait toutefois fortement. En effet, ces structures à participation sont, dans la pratique, souvent complexes. Cela suffit-il si une holding suisse assume un rôle de propriétaire indirecte? La délimitation concrète demanderait dans chaque cas beaucoup de moyens et engendrerait de nouvelles incertitudes juridiques.

L’incertitude juridique actuelle pèse sur le marché et entrave la planification à moyen et long terme, aussi bien pour les EAE que pour les consommateurs. Toutefois, la solution ne se doit pas seulement d’être rapide, mais également pratique. Des coûts administratifs excessifs ne favorisent ni la sécurité d’approvisionnement ni la transition énergétique, mais pénalisent les EAE et les consommateurs. Si la Suisse en venait réellement à restreindre la reconnaissance des GO européennes, elle devrait alors de préférence le faire en appliquant la variante iii, c’est-à-dire en continuant d’autoriser les certificats de remplacement, voire le courant gris. D’autres régulations ne seraient pas nécessaires et la charge administrative resterait minime. Il serait toutefois encore plus judicieux de consacrer les efforts politiques à assurer l’intégration suisse au sein du marché européen des GO. Une telle intégration se révèlerait bénéfique sur le long terme, non seulement pour les GO, mais aussi pour l’ensemble de l’approvisionnement suisse en électricité, tant pour les exploitants de centrale que pour les EAE et les consommateurs.

Mix d’approvisionnement suisse – année de livraison 2018

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