Förderung mittels Ausschreibungen

Der Bundesrat plant, grosse Solaranlagen voraussichtlich ab 2023 mittels Ausschreibungen zu fördern. Nachdem bereits im Rahmen der Energiestrategie 2050 die Direktvermarktung für grössere Anlagen eingeführt wurde, folgt damit ein weiterer Schritt in Richtung marktnahe Förderung erneuerbarer Energien. Was würde sich bei der Solarförderung konkret ändern und welche Erfahrungen wurden damit im Ausland gemacht?

Aktuelles Fördersystem

Photovoltaik (PV) gilt verbreitet als erneuerbare Energie mit dem höchsten Ausbaupotenzial in der Schweiz. Dieses Potenzial soll künftig deutlich stärker genutzt werden. Das heute geltende Förderregime wäre dafür aber nur beschränkt geeignet. Denn heute werden PV-Anlagen nach dem «First-Come-First-Serve-Prinzip» gefördert – wer zuerst Förderung beantragt, erhält diese noch vor anderen. Effizienzkriterien spielen dabei keine Rolle. Folglich können alle Anlagen unabhängig von ihrer individuellen Kosteneffizienz eine Förderung erhalten.

Die zur Verfügung stehenden gedeckelten Fördergelder aus dem Netzzuschlagsfonds reichen indes schon seit Längerem nicht mehr aus, um alle angemeldeten Anlagen zeitnah in die Förderung aufzunehmen. Daher gibt es mehr oder weniger lange Wartelisten für den Erhalt von Fördergeldern.

Eine Umstellung des Fördersystems auf Ausschreibungen könnte mit den begrenzt verfügbaren Mitteln zusätzliche PV-Potenziale effizient aktivieren. Denn wettbewerbliche Ausschreibungen priorisieren effizientere Anlagen: Sie fördern vor allem jene Anlagen, die pro installiertem Kilowatt (kW) mit den geringsten Fördermitteln auskommen.

Daneben wäre eine solche Umstellung der PV-Förderung mit den Rahmenbedingungen in der EU kompatibel – was im Hinblick auf ein Stromabkommen zwischen der EU und der Schweiz relevant wäre. So verlangt auch das «Clean Energy Package» der EU grundsätzlich Ausschreibungen zur Förderung von erneuerbaren Energien. Dadurch sollen nicht nur stärkere Anreize für eine marktbasierte und marktorientierte Integration von Strom aus erneuerbaren Energien geschaffen, sondern auch Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden (siehe Übersicht EU-Länder). Das Clean Energy Package ist ein Paket energiepolitischer Rahmenbedingungen zur Erreichung langfristiger Energie- und Klimaziele der EU. Von der dort festgeschriebenen Vorgabe zur Förderung erneuerbarer Energien mittels Ausschreibungen gibt es aber auch Ausnahmen, etwa für kleine Anlagen oder Demonstrationsprojekte. Zudem sollen die Ausschreibungen grundsätzlich technologieneutral durchgeführt werden, d.h. für verschiedene Technologien offenstehen – aber auch hier lässt das Paket Ausnahmen zu.

Chancen und Risiken

Ausschreibungen bergen für Anlagenbetreiber sowohl Chancen als auch Risiken. Zum einen können die Betreiber ihre spezifischen Kostenschätzungen bzw. minimalen Ertragsanforderungen in die Auktion geben – bei einem Zuschlag erhalten sie auch mindestens ihr Gebot, sodass sie ihre individuell geschätzten Kosten bzw. kalkulierten Renditeanforderungen decken können. Und gerade weil grosse PV-Anlagen häufig unter unterschiedlichen Gegebenheiten gebaut werden und damit unterschiedliche Kosten- bzw. Ertragspotenziale aufweisen, sind die Auktionen gegenüber dem Modell einer einheitlichen Vergütung überlegen. Daneben schafft die Auktion einen wettbewerblichen Druck. Nur die effizientesten Betreiber erhalten eine Subvention. Dabei allerdings könnten Betreiber versucht sein, ihre Kosten zu optimistisch einzuschätzen, um dadurch in jedem Fall einen Zuschlag zu erhalten. In der Literatur wird der Effekt auch als «Fluch des Gewinners» bezeichnet; offenbar lässt sich dieser Effekt tatsächlich in der Praxis beobachten (siehe Übersicht EU-Länder).

 

Noch ist es nicht sicher, ob das Ausschreibungsmodell für grosse PV-Anlagen tatsächlich in der Energiegesetzrevision festgeschrieben wird. Ebenso ist unklar, wie ein solches Modell umgesetzt würde. In einer vom Bundesamt für Energie (BFE) beauftragten Studie hat das Beratungsunternehmen Frontier Economics ein mögliches Design eines solchen Fördermodells skizziert. Danach würde das BFE eine bestimmte Menge an PV-Leistung zur Förderung mittels Einmalvergütung ausschreiben. Potenzielle Anlagenbetreiber würden in der Auktion für die von ihnen gebotene PV-Leistung einen Förderbetrag (im Sinne einer Einmalvergütung bzw. eines Investitionsbeitrags) verlangen. Jene Anbieter mit den tiefsten Geboten erhalten den Förderzuschlag. Dabei werden Anbieter nach aufsteigenden Förderkosten bis zur Ausschöpfung der Fördermenge berücksichtigt. Anbieter mit einem Zuschlag würden eine Einmalvergütung in der von ihnen gebotenen Höhe erhalten (Preisregel «pay-as-bid»).

Gemäss diesem für die Schweiz vorgeschlagenen Modell soll es separate Ausschreibungen geben, einerseits für Anlagen, die ihre gesamte Produktion einspeisen (sogenannte Volleinspeiseanlagen), und andererseits für Anlagen mit Eigenverbrauch. Letztere sparen derzeit durch den Eigenverbrauch die Netznutzungskosten sowie Steuern und Abgaben, was einer indirekten Förderung entspricht. Dadurch benötigen sie für die gleiche Rendite wie Volleinspeiseanlagen eine tiefere Einmalvergütung. Getrennte Ausschreibungen für beide Arten von Anlagen sollen somit sicherstellen, dass in einem Bieterverfahren nur Anlagen mit ähnlichen Voraussetzungen teilnehmen. In einem ersten Schritt sollen jedoch nur Auktionen für Volleinspeise-Anlagen eingeführt werden.

Gemäss dem diskutierten Modell werden bereits Anlagen mit einer Leistung von mehr als 100 kW ausschreibepflichtig – kleinere Anlagen würden wie bisher nach dem First-Come-First-Serve-Prinzip über die Einmalvergütung für kleine Anlagen (KLEIV) gefördert werden. Die Ausschreibungsschwelle von 100 kW erscheint im Vergleich zu anderen Ländern eher tief, soll aber – nach Ansicht der Studienautoren – eine genügend hohe Liquidität bzw. Wettbewerbsintensität bei den Ausschreibungen sicherstellen. Ein Blick auf die KEV-Bezügerliste illustriert, dass aktuell die grosse Mehrheit aller Anlagen eine Leistung von unter 100 kWp aufweist. Lediglich rund 13% weisen eine Leistung über 100 kWp auf, weniger als 1% mehr als 750 kWp. Weil jedoch die grösseren Anlagen mit einer Leistung über 100 kWp mehr als 70% der kumulierten Leistung aller KEV-Anlagen auf sich vereinen, besteht dennoch bedeutendes Effizienzpotenzial durch ein Ausschreibungsmodell.

Im April dieses Jahres hat der Bundesrat den Entwurf zur Revision des Energiegesetzes (EnG) in die Vernehmlassung geschickt. Darin dürften die vorgesehenen grundsätzlichen Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien festgehalten werden. Die Details eines allfälligen Ausschreibungsdesigns werden vermutlich aber erst im Rahmen einer Verordnung festgeschrieben. Damit bleibt noch etwas Zeit, um unter Einbezug der Erfahrungen aus den Nachbarländern ein möglichst effektives und effizientes Modell zur weiteren Solarförderung in der Schweiz zu schaffen.

Ausschreibungsmodelle im Ausland

Bereits heute basiert die Förderung erneuerbarer Energien für grosse Anlagen in zahlreichen Ländern der EU hauptsächlich auf Auktionen (siehe Tabelle). Diese werden vermehrt technologieneutral ausgestaltet, sind also für verschiedene Technologien gleichzeitig zugänglich. So werden beispielsweise Wind- und PV-Förderungen zunehmend in gemeinsamen Auktionen ausgeschrieben.

Oftmals besteht die ausgeschriebene Förderung in einer gleitenden Marktprämie. Sie gleicht die Differenz zwischen dem durchschnittlich an der Börse erzielbaren Wert für die Vermarktung des Stroms und dem wettbewerblich ermittelten Gebotswert in der Ausschreibung aus. In der wettbewerblichen Ausschreibung bestehen für die Anbieter dadurch starke Anreize, ihr Gebot anhand der eigenen erwarteten Gestehungskosten der Anlage zu berechnen. Die gleitende Marktprämie hat damit eine Art Versicherungseffekt für den Anlagenbetreiber, da sie ihm über die Laufzeit der Prämie einen relativ sicheren Ertrag pro produzierter Kilowattstunde möglich macht. Möglich sind indessen auch Modelle mit einer fixen Marktprämie. Diese wird als fixer Zuschlag auf den Marktpreis ausgerichtet. Bei der Festlegung des Gebots in der Ausschreibung muss der Bieter daher nicht nur seine eigenen künftigen Kosten schätzen, sondern auch die Markterträge. Darauf basierend berechnet er den geschätzten Subventionsbedarf und damit die fixe Prämie, die er als Gebot in die Auktion bringt. Die fixe Marktprämie ähnelt damit der Ausschreibung eines Investitionsbeitrags – wobei im Falle des Investitionsbeitrages die Auszahlung der gesamten Prämie zum Zeitpunkt der Investition stattfindet.

Die für eine Teilnahme nötigen Anlagen-Mindestgrössen unterscheiden sich je nach Land und vor allem Art der Anlagen, die zur Teilnahme zugelassen sind (bspw. Dach- vs. Freiflächenanlagen bei PV). Wer einen Zuschlag bekommen hat, erhält bei der Preisregel «pay-as-bid» die individuelle Gebotshöhe als Förderung. Bei der Preisregel «pay-as-cleared» erhalten alle bezuschlagten Bieter die gleiche Förderung, nämlich die Gebotshöhe desjenigen Bieters, der noch als Letzter einen Zuschlag erhalten hat.

Weiter gibt es sowohl Ausschreibungsmodelle, bei denen Anlagen mit Eigenverbrauch des produzierten Stroms teilnehmen dürfen und solche, bei denen diese Anlagen ausgeschlossen werden. Der Grund für einen Ausschluss liegt häufig im Umstand, dass Eigenverbrauch aufgrund eingesparter Netznutzungsentgelte eine indirekte Förderung darstellt und die entsprechenden Anlagen somit tiefere Kosten aufweisen als Anlagen ohne Eigenverbrauch.

Die Erfahrungen mit den Auktionsmodellen schliesslich unterscheiden sich stark in den betrachteten Ländern. Während die Auktionen in Deutschland gemeinhin gut funktionieren und bei hoher Wettbewerbsintensität die kosteneffizientesten Anlagen eine Förderung erhalten, sind die Erfahrungen in den anderen Ländern durchwachsen: In Frankreich hat sich zwar die Kosteneffizienz positiv entwickelt, aber die Wettbewerbsintensität variiert stark in Abhängigkeit von der ausgeschriebenen Menge. Wird beispielsweise in einer Auktion eine grosse Menge an Leistung ausgeschrieben, kann es vorkommen, dass beinahe alle Gebote einen Zuschlag erhalten und damit auch die weniger kosteneffizienten Anlagen. Der Nutzen der Auktionen wird dabei in Frage gestellt, da sie nicht spezifisch die effizientesten Anlagen selektionieren. In Spanien und Grossbritannien hat sich das Auktionsdesign jeweils als zu kompliziert erwiesen, da neben der Auktion eine Reihe zusätzlicher Prozessschritte für die Ermittlung der bezuschlagten Projekte nötig war. Zudem trat in beiden Ländern das Phänomen des sog. «Fluch des Gewinners» auf: Bei der Preisregel «pay-as-cleared» waren die Bieter bei ihrer Kostenschätzung offenbar häufig zu optimistisch. Damit erhöhten sie zwar die Wahrscheinlichkeit eines Zuschlags, doch im Nachhinein schrieben sie Verluste, da die Prämie die Kosten nicht gänzlich deckte. Während in Grossbritannien seit 2015 keine PV-Auktionen für grosse PV-Anlagen mehr vorgenommen wurden (kleine Anlagen bis 5 MW konnten bis 2019 in die Förderung durch Einspeisetarif aufgenommen werden), soll in Spanien das Auktionsdesign im Hinblick auf eine nächste Ausschreibungsrunde überarbeitet werden.

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