Wachsende Unsicherheit am Markt für Herkunftsnachweise 

Ab Mitte 2021 werden in der EU Herkunftsnachweise (HKN) aus Schweizer Kraftwerken voraussichtlich nicht mehr anerkannt. Im Sinne einer Gegenmassnahme steht nun in der Schweiz eine Aberkennung ausländischer HKN zur Diskussion – vor dem Hintergrund der vollständigen Deklarationspflicht sind damit für Stromlieferanten und Verbraucher grosse Unsicherheiten verbunden.

Mit der sogenannten vollständigen Deklarationspflicht ist es für Energieversorgungsunternehmen (EVU) seit 2018 grundsätzlich nicht mehr möglich, Strom aus „nicht überprüfbaren Energieträgern“ auszuweisen. Als Folge dessen müssen die EVU ihren Kunden parallel zum Strom auch Informationen zur Qualität liefern. Dies erfolgt mittels HKN: Diese weisen aus, mit welcher Technologie und in welchem Land die gelieferte Kilowattstunde produziert wurde.

Die wichtigen Funkionen von Herkunftsnachweisen

Auch wenn die HKN aus einer rein physikalischen Sicht für die Versorgung der Kunden nicht nötig sind, so übernehmen sie in der Praxis doch zwei wichtige Funktionen.

Einerseits haben sie eine Informationsfunktion. Kunden können sich über die Herkunft ihres Stroms oder des gesamten Strommixes ihres Lieferanten orientieren. Zudem besteht online die Möglichkeit, den Strommix ihres Lieferanten mit Dritten zu vergleichen. Anderseits haben die HKN eine Marketingfunktion. Schliesslich besteht für grosse und kleine Kunden in der Regel die Möglichkeit, zwischen unterschiedlichen Produktqualitäten auszuwählen. Auch die BKW bietet z.B. ihren grundversorgten Kunden die Wahl zwischen drei Stromqualitäten (Energy Blue, Green und Grey). Viele Kunden sind denn auch bereit, für nachhaltig produzierten Strom etwas mehr zu bezahlen – dafür aber verlangen sie einen transparenten Ausweis der Stromherkunft, womöglich mit zusätzlicher glaubwürdiger Zertifizierung der Nachhaltigkeit. Aber auch wenn HKN für erneuerbare Energien Zusatzerträge generieren können, so sind sie kein Förderinstrument im engeren Sinn – hierzu sieht der Gesetzgeber Einspeisevergütungen, Einmalvergütungen oder Investitionsbeiträge vor.

HKN-Handel mit der EU

Gerade weil die HKN keine Voraussetzung für die physikalische Stromlieferung sind, können sie unabhängig vom Strom gehandelt werden. Bei der Ausstellung von HKN hat die Schweiz ein EU-kompatibles System geschaffen, so dass grenzüberschreitender Handel möglich ist. Und weil im Ausland keine flächendeckende Deklarationspflicht besteht, erhalten EVU und Verbraucher Zugang zu einem liquiden Markt, wo ein grosses HKN-Angebot auf eine relativ bescheidene (relativ preiselastische) Nachfrage trifft. Als Folge davon importiert die Schweiz aktuell mehr HKN als sie exportiert.

Neben den HKN – die in Europa üblicherweise nur für erneuerbaren Strom ausgestellt werden – können auch Ersatznachweise importiert werden. Dabei handelt es sich um "synthetisch" ausgestellte HKN, allerdings nur aus nicht-erneuerbaren Anlagen – z.B. Kern- oder auch Gaskraftwerke. Weil in der EU niemand solche Ersatznachweise braucht, und weil sie dort auch nicht vorgesehen sind, orientiert sich der Importpreis für solche Ersatznachweise im Wesentlichen an den administrativen Aufwendungen für deren Ausstellung.

Rechtsunsicherheit belastet HKN-Markt

Der rege grenzüberschreitende HKN-Handel könnte in absehbarer Zeit zum Stillstand kommen. Denn die überarbeitete Erneuerbaren-Richtlinie der EU sieht ohne Abkommen mit der EU eine Nichtanerkennung von Herkunftsnachweisen (HKN) aus Drittstaaten vor. Bis Mitte 2021 müssen die EU- und EWR-Staaten dies in ihrem nationalen Recht umsetzen. Und weil die Schweiz nach wie vor nicht über ein bilaterales Stromabkommen mit der EU verfügt, ist ein Ausschluss aus dem europäischen HKN-Markt wahrscheinlich. Die damit verbundene Rechtsunsicherheit hat den Schweizer HKN-Markt bereits erfasst. Sie behindert nicht nur die Planung bei EVU bzw. Stromlieferanten sowie (Gross-) Verbrauchern, sondern hemmt auch das Funktionieren der Märkte. Denn viele Transaktionen im HKN-Markt werden über mehrere Jahre abgeschlossen. Solche längerfristigen Geschäfte sind seit einiger Zeit nicht mehr möglich, ohne dass dabei ein hohes regulatorisches und finanzielles Risiko eingegangen wird.

Die einseitige Aberkennung der Schweizer HKN im Ausland ruft die Politik auf den Plan. Wie soll die Schweiz auf die Massnahme der EU reagieren? Folgende Optionen sind denkbar:

  1. Die Schweiz könnte gar nichts tun und weiterhin einseitig die EU-HKN akzeptieren;
  2. sie könnte im Gegenzug europäische HKN und Ersatznachweise nicht mehr akzeptieren;
  3. sie könnte im Sinne eines Kompromisses zwar keine HKN aus der EU mehr akzeptieren, aber weiterhin die (nicht-erneuerbaren) Ersatznachweise zulassen; oder
  4. sie könnte besondere Ausnahmeregeln schaffen, etwa eine Zulassung von HKN aus Schweizer Beteiligungen an europäischen Kraftwerken.

Bei einer einseitigen Akzeptanz der EU-HKN könnten Schweizer Anbieter ihre HKN nur noch im Inland absetzen, gleichzeitig bliebe die Konkurrenz aus dem Ausland unverändert. Es ist absehbar, dass aufgrund des grösseren Angebots die HKN-Preise im Inland unter Druck geraten würden – es wäre daher mit tieferen HKN-Preisen zu rechnen. Im Sinne gleich langer Spiesse könnte die Schweiz sämtliche HKN bzw. Ersatznachweise aus dem Ausland nicht mehr akzeptieren. Weil aktuell mehr HKN importiert als exportiert werden, resultiert eine Angebotsreduktion und steigende Preise für nachhaltige HKN im Inland. In welchem Ausmass sie ansteigen, lässt sich schwer vorhersagen. Würden die Preise für inländische erneuerbare HKN (zu) stark ansteigen, würde bei den Verbrauchern eine Ausweichbewegung hin zu HKN aus nicht erneuerbaren inländischen Energien einsetzen – also vor allem HKN aus Kernkraft.

Dies setzt voraus, dass überhaupt ausreichend HKN aus nicht erneuerbaren Energien verfügbar sind. Sollte das gesamte Angebot an erneuerbaren und nicht erneuerbaren inländischen HKN zur Deklaration des Stromverbrauchs nicht ausreichen, würde eine "Angebotslücke" entstehen, was den HKN-Preis für sämtliche Stromqualitäten in extreme Höhen treiben würde – der Preis würde entweder derart stark ansteigen, dass sogar die Stromnachfrage sinken würde, oder der Preis würde sich an einer technischen Preisobergrenze orientieren (z.B. Busse bei fehlender Deklaration). Das Risiko einer solchen "Angebotslücke" ist durchaus realistisch, da in der Schweiz der jährliche Stromverbrauch bislang in etwa derselben Grössenordnung liegt wie die Stromproduktion – darüber hinaus nahm mit der Abschaltung des KKW Mühleberg Ende 2019 die inländische Produktion zusätzlich ab. Sollte in einem trockenen Jahr die Wasserkraftproduktion niedrig ausfallen, gäbe es wohl zu wenig HKN.

Zur Verhinderung einer "Angebotslücke" könnte die Verwendung von Ersatznachweisen aus ausländischen konventionellen Kraftwerken zugelassen werden. Allerdings sind diese kein vollständiger Ersatz für die erneuerbaren HKN aus dem Ausland. So bieten verschiedene EVU in ihrer Grundversorgung auch Grünstromprodukte an, in denen sie ausländische HKN verwenden. Zudem gibt es Unternehmen, die Wert auf grünen Strom legen, aber die HKN aufgrund preislicher Erwägungen importieren. Trotz des unbeschränkten Angebots an Ersatznachweisen wäre daher ein Preisanstieg bei den inländischen erneuerbaren HKN zu erwarten. Das Ausmass des Anstiegs hängt von der Zahlungsbereitschaft der Verbraucher (bzw. der Preiselastizität der Nachfrage für ökologischen Strom) ab: Ab welchem HKN-Preis sind sie bereit, ihren bisherigen Grünstrombezug durch Energie aus konventioneller Herkunft zu ersetzen? Gerade bei Industrie und Gewerbe dürfte diese wiederum von der eigenen Situation am Markt bzw. den Präferenzen ihrer Kunden abhängen. Auch stellt sich die Frage, ob und wie ein Unternehmen sich gesellschafts- und umweltpolitisch engagieren möchte und dafür zusätzliche Kosten tragen kann und will.

Der Preis für Ersatznachweise für Energie ändert sich in dieser Variante gegenüber heute nicht. Da aus Europa ausreichend Ersatznachweise beschafft werden können, bildet deren Preis weiterhin die administrativen Kosten der "Herstellung" ab. Anstelle einer Zulassung der Ersatznachweise könnte man auch die Deklaration von "Graustrom" zulassen – also Strom aus "unbekannter" Herkunft. "Graustrom" ist dann ein enges Substitut zu den Ersatznachweisen. In diesem Fall aber würden nicht-grüne HKN – beispielsweise Kernkraft – aus dem Inland wohl gänzlich an Wert verlieren.

Einfache Lösung nötig – und zwar schnell

Eine Variante, bei der weiterhin HKN aus Schweizer Beteiligungen im Ausland zugelassen werden, steht ebenfalls zur Diskussion. Generell könnte man davon ausgehen, dass sich dann gegenüber heute wenig ändert, zumal diese Beteiligungen mehr als ausreichend HKN generieren würden, um den Bedarf im Schweizer Markt zu decken. Überproportional zunehmen würde hingegen der administrative Aufwand. Schliesslich sind in der Praxis solche Beteiligungsstrukturen häufig komplex. Reicht es etwa, wenn eine Schweizer Holding als indirekte Eigentümerin agiert? Die konkreten Abgrenzungen wären in jedem Fall sehr aufwändig und würden neue Rechtsunsicherheiten schaffen.

Die aktuelle Rechtsunsicherheit belastet den HKN-Markt und behindert eine mittel- und längerfristige Planung – sowohl bei den EVU als auch den Verbrauchern. Nötig ist aber nicht nur eine schnelle, sondern auch eine praktikable Lösung. Ausufernde administrative Kosten nützen weder der Versorgungssicherheit noch der Energiewende, belasten lediglich EVU und Verbraucher. Sollte die Schweiz tatsächlich die Zulassung europäischer HKN beschränken, dann sollte sie dies am ehesten mittels Variante iii umsetzen, also mit der weiteren Zulassung von Ersatznachweisen oder gar von Graustrom. Weitere Regulierungen wären nicht nötig, der administrative Aufwand gering. Noch sinnvoller aber wäre es, wenn die politischen Anstrengungen in die Richtung einer Beibehaltung der Schweizer Integration in den europäischen HKN-Markt zielen. Eine solche Integration dürfte längerfristig nicht nur für die HKN, sondern für die gesamte Schweizer Stromversorgung von Interesse sein – sowohl für die Kraftwerksbetreiber, als auch die EVU und die Verbraucher.

Schweizer Liefermix – Lieferjahr 2018

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